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Antecedentes:
La vigente Ley 2/2005, de 18 de febrero, de promoción y defensa de la calidad alimentaria gallega pretendió hacer una regulación exhaustiva y global de la calidad de la producción alimentaria de Galicia, abordando el asunto desde dos vertientes:
- Garantizar la calidad de los productos alimentarios y su adecuación a la normativa que le es de aplicación (es decir, actuar en el ámbito de la denominada "calidad comercial", también denominada "calidad reglamentada" o "calidad estándar").
- Fomentar y poner en valor las producciones alimentarias de calidad de la comunidad autónoma (actuar, por lo tanto, en el ámbito de la “calidad voluntaria” o "calidad diferenciada").
En lo que se refiere al primer objetivo, la ley recoge los derechos y las obligaciones de carácter general para todos los operadores alimentarios, con el fin de crear un marco de competencia leal entre ellos.
Pretendió también reforzar la inspección y el control oficial como elementos de ese sistema de aseguramiento de la calidad que garantizan la aplicación correcta de la normativa alimentaria, estableciendo el marco en el que los órganos encargados de esta función pueden actuar.
Además, la ley estableció un nuevo régimen de infracciones y sanciones, que superaba el vigente hasta ese momento, constituido por el Real decreto 1945/1983, en el que se incluyeron las infracciones y sanciones relacionadas con el incumplimiento de las nuevas obligaciones derivadas de la exigencia de la trazabilidad.
En relación con el segundo objetivo, la ley recogió una serie de actuaciones conducentes a la potenciación de las distintas denominaciones geográficas de calidad, modificando el régimen jurídico y de funcionamiento de sus órganos de gestión y control, los consejos reguladores, dotándolos de personalidad jurídica propia y adecuando su actuación a las exigencias normativas del momento. Además, se reguló la artesanía alimentaria y se creó el Instituto Gallego de la Calidad Alimentaria (Ingacal), como instrumento básico de actuación de la Xunta de Galicia en materia de promoción y protección de la calidad diferencial de los productos agroalimentarios gallegos acogidos a los distintos indicativos de calidad. Asimismo, el instituto se configuró como un instrumento para la catalización de la actividad de investigación y desarrollo tecnológico en el campo alimentario.
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Problemas que se pretenden solucionar:
Pasados dieciséis años desde la aprobación y la publicación de la Ley 2/2005, se hace necesaria su modificación o derogación y sustitución por un nuevo texto legal. Esta necesidad viene derivada de la evolución sufrida por el sector alimentario y de la experiencia acumulada en estos años de aplicación, así como de los cambios que se han producido en el marco legal comunitario y español en lo relativo a la regulación de la calidad alimentaria. En relación con esto último debemos indicar que dicho marco normativo, tanto en el nivel obligatorio (calidad comercial) como en el voluntario (calidad diferenciada), ha sufrido un profundo cambio en los años que van desde la aprobación de la ley hasta hoy.
Así, en el ámbito de la calidad reglamentada, en 2017 se aprobó un nuevo reglamento sobre el control oficial de alimentos -Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017- y años antes se había aprobado la normativa comunitaria sobre etiquetado de los alimentos -Reglamento (UE) nº 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011-. A esto hay que añadir que en la escala estatal se aprobó la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria.
Por otra parte, en el campo de la calidad diferenciada, toda la normativa europea vigente actualmente está aprobada en fechas posteriores a la de la Ley 2/2005. Así, en materia de denominaciones de origen (DOP) y de indicaciones geográficas (IGP) son de aplicación los reglamentos R (UE) 1151/2012 (en el ámbito de los productos del sector alimentario), R (UE) 1308/2013 (vinos), R (UE) 2019/787 (bebidas espirituosas) y R (UE) 251/2014 (productos vitivinícolas aromatizados), y los reglamentos que posteriormente desarrollaron a estos. Y en materia de producción ecológica también existe una nueva regulación, cuyos aspectos fundamentales se recogen en el R (UE) 2018/848. Además, dentro de este mismo campo de la calidad diferenciada, a nivel estatal se aprobó una ley, la Ley 6/2015, de 12 de mayo, que aunque regula principalmente las denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas de ámbito territorial supraautonómico, también tiene algunos preceptos de aplicación básica.
La aprobación tardía de esta legislación estatal frente a la regulación que se había hecho antes desde varias comunidades autónomas -como la gallega- y el planteamiento de algunos conflictos de competencias resueltos en el Tribunal Constitucional, hacen también necesaria la modificación de la normativa gallega para racionalizarla y facilitar su aplicación.
Por otra parte, desde la aprobación de la Ley 2/2005 se produjo un importante avance en la profesionalización del funcionamiento de los consejos reguladores, sobre todo en lo relativo a su actividad de control y certificación, función que se les delegó a aquellos que tienen una mayor dimensión económica y que cuentan con una mínima estructura organizativa. Pues bien, la norma internacional exigible a los organismos que certifican producto también cambió desde la aprobación de la Ley 2/2005, de manera que hoy los consejos reguladores que tienen delegada la tarea de certificación de los productos amparados tienen que adecuar su funcionamiento a la norma UNE-EN ESO/IEC 17065:2012 para poder tener la acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC). La experiencia acumulada en estos años de actividad de certificación acreditada pone de relieve la necesidad de determinados cambios en la normativa autonómica para adaptarla a estas nuevas exigencias.
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Necesidad y oportunidad de su aprobación:
La producción agroalimentaria en Galicia mantiene el prestigio que históricamente hace que sea reconocida en el resto del Estado español por su calidad, asociándose a producciones sostenibles muy vinculadas al territorio y con capacidad para fijar población en el rural gracias al mantenimiento y a la creación de puestos de trabajo. La lucha contra las prácticas desleales en la producción y comercialización de alimentos debe ser un objetivo prioritario. Esta labor de control, sustentada en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la aplicación de la legislación en materia de alimentos y piensos, constituye un elemento indispensable para garantizar la lealtad de las transacciones comerciales, la seguridad jurídica de las diferentes personas operadoras y para no defraudar las expectativas de las personas consumidoras. Asimismo, el citado reglamento, en su artículo 139, prevé que los Estados miembros establecerán normas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de alimentos y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación, indicando que las sanciones establecidas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.
Por otra parte, esta nueva legislación debe impulsar la calidad diferenciada en la Comunidad Autónoma de Galicia, mejorando, integrando y desarrollando su regulación y reforzando la puesta en valor de los productos de calidad a través del apoyo a las denominaciones de origen protegidas, a las indicaciones geográficas protegidas y a otras figuras de protección, para que los productos gallegos alcancen una nueva dimensión en el mercado, más competitiva y atractiva para la ciudadanía. Esta legislación debe tratar también de favorecer el desarrollo local, la creación de empleo y la diversidad productiva y acercar a las personas consumidoras todas las garantías de que el producto que se ofrece pasó rigurosos controles de calidad y estuvo sometido a un especial cuidado en el proceso de producción y comercialización. En relación con el impulso a las producciones de calidad diferenciada al que nos estamos refiriendo, esta nueva legislación deberá servir para adecuar la regulación de los consejos reguladores, entidades clave en la gestión de las denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas.
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Objetivos:
Los objetivos fundamentales de esta nueva regulación serían:
- Establecer el marco normativo que permita asegurar en la Comunidad Autónoma de Galicia la calidad de los productos alimentarios obtenidos o comercializados en su territorio y su conformidad con la normativa de aplicación, en defensa de la lealtad de las transacciones comerciales y de los derechos e intereses legítimos de los productores agrarios, operadores económicos y profesionales del sector, así como de las personas consumidoras finales.
- Fomentar, potenciar y garantizar la producción de alimentos de calidad diferenciada en la Comunidad Autónoma de Galicia.
- Regular los consejos reguladores como entidades de gestión de productos alimentarios de calidad diferenciada.
- Determinar, en materia de calidad estándar y diferenciada de los productos alimentarios, las obligaciones de los operadores en Galicia, así como regular la actuación de inspección y control de la Administración autonómica y establecer el régimen sancionador.
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Posibles soluciones, alternativas, regulatorias y no regulatorias:
La alternativa a una nueva ley de calidad alimentaria pasaría por una profunda modificación de la actual Ley 2/2005, de 18 de febrero, de promoción y defensa de la calidad alimentaria para tratar de adecuarla al marco normativo europeo y español vigente. No obstante, dada la intensidad de las modificaciones necesarias, parece más adecuado elaborar un nuevo texto íntegro, lo que permitirá además darle un enfoque más acorde con el contexto socioeconómico actual.
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Rango de la norma:
Ley